Interpelacja w sprawie zmian w funkcjonowaniu domów opieki społecznej.

W dniu 21 lipca 2016 roku Poseł Małgorzata otrzymała odpowiedź na interpelację  w sprawie zmian w funkcjonowaniu domów opieki społecznej.

      Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej uprzejmie wyjaśnia, że osoby starsze niemogące samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu mogą korzystać z placówek całodobowej opieki takich jak:

• domy pomocy społecznej, prowadzone przez samorządy lokalne lub na ich zlecenie w ramach zadań własnych gminy, powiatu i województwa marszałkowskiego,
• placówki zapewniające całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, prowadzone w ramach działalności gospodarczej lub statutowej.

     Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930) oraz przepisy wykonawcze do ustawy szczegółowo regulują kwestie dotyczące zapewniania odpowiednich usług dla osób starszych w domach pomocy społecznej i w placówkach całodobowych, obowiązku przestrzegania praw mieszkańców, a także przeprowadzania kontroli. W celu wyeliminowania przypadków utrudniania lub udaremniania prowadzenia kontroli na podstawie w/w ustawy wojewoda może wystąpić do właściwego miejscowo komendanta Policji o pomoc, jeżeli jest to niezbędne.

      Do przepisów wykonawczych regulujących kwestie wskazane przez Panią Poseł należą:

• rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 23 marca 2005 r. w sprawie nadzoru i kontroli w pomocy społecznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 61 poz. 543, ze zm.),
• rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 964),
• rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 28 kwietnia 2005 r. w sprawie wydawania i cofania zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 739),
• rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 28 kwietnia 2005 r. w sprawie wydawania i cofania zezwoleń na prowadzenie w ramach działalności statutowej placówki zapewniającej całodobową opiekę (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 740).

       Odnosząc się do szczegółowych pytań Pani poseł informuję, że art. 102 ustawy o pomocy społecznej określa, że świadczenia z pomocy społecznej, w tym np. umieszczenie w domu pomocy społecznej, są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. Zatem już na początkowym etapie ubiegania się o miejsce w domu pomocy społecznej najważniejsza jest wola tej osoby dotycząca korzystania z opieki instytucjonalnej w takiej formie. W przypadku osób ubezwłasnowolnionych, mających ustanowionego opiekuna na podstawie ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2015 r. poz. 2082, ze zm.), opiekun powinien uzyskiwać zezwolenie sądu opiekuńczego we wszelkich ważniejszych sprawach, które dotyczą tej osoby lub jej majątku. Ponadto w sprawach dotyczących wniosku o ubezwłasnowolnienie – zgodnie z art. 547 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego(Dz. U. z 2014 r. poz. 101, ze zm.) – osoba, której dotyczy wniosek, musi być wysłuchana w obecności biegłego psychologa oraz – w zależności od jej stanu zdrowia – biegłego lekarza psychiatry lub neurologa, niezwłocznie po wszczęciu postępowania.

Zgodnie z art. 55 ustawy o pomocy społecznej dom pomocy społecznej, świadcząc usługi bytowe, opiekuńcze i wspomagające na poziomie obowiązującego standardu ma obowiązek dostosować zakres i formę tych usług do indywidualnych potrzeb mieszkańców. Organizacja domu, zakres i poziom w/w usług musi uwzględniać w szczególności wolność, intymność, godność i poczucie bezpieczeństwa mieszkańców oraz stopień ich fizycznej i psychicznej sprawności, co jest szczególnie ważne w przypadku niesamodzielnych osób starszych.

      Podkreślić należy także to, że osoba jest kierowana do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, określonego w art. 56 w/w ustawy, po uzyskaniu jej zgody lub zgody jej przedstawiciela ustawowego, a dom ten musi być zlokalizowany jak najbliżej jej miejsca zamieszkania, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej. Intencją ustawodawcy było zapewnienie przyszłym mieszkańcom domu możliwości jak najczęstszych kontaktów z rodziną i znajomymi oraz ze społecznością lokalną.

      Z kolei przepis § 3 rozporządzenia w sprawie domów pomocy społecznej określa, że dom funkcjonuje w oparciu o indywidualne plany wsparcia mieszkańca, które są opracowywane z jego udziałem, jeżeli udział ten jest możliwy ze względu na stan zdrowia i gotowość uczestnictwa w nim mieszkańca. Zatem świadczone usługi, określone w indywidualnym planie wsparcia mieszkańca, są uzgadniane z nim i muszą być zaakceptowane przez niego. Powyższe rozporządzenie nakłada także obowiązek uzyskania przez dom pisemnej zgody mieszkańca lub jej przedstawiciela ustawowego m. in. na ponoszenie opłaty za pobyt w domu i na jej potrącanie przez właściwy organ emerytalno – rentowy ze świadczenia emerytalnego lub rentowego. Tak więc mieszkańcy domów pomocy społecznej, a więc także mieszkańcy w starszym wieku, sami podejmują decyzje w sprawach ich dotyczących, oraz mają zagwarantowaną możliwość wnoszenia skarg i wniosków, które muszą być sprawnie załatwiane przez dom (§ 5 ust. 1 pkt 3 lit. k rozporządzenia w sprawie domów pomocy społecznej).

Dodatkowo należy zaznaczyć, że § 6 ust. 2 pkt 4 w/w rozporządzenia zobowiązuje dyrektora domu do organizowania szkoleń na temat m. in. praw mieszkańców, a pracowników zespołu terapeutyczno – opiekuńczego, który bezpośrednio pracują z mieszkańcami domu, do uczestniczenia co najmniej raz na dwa lata w tych szkoleniach. Ponadto, na podstawie art. 21 ustawy o pomocy społecznej,samorząd województwa ma obowiązek organizowania kształcenia oraz szkolenia zawodowego kadr pomocy społecznej, do których należą również pracownicy domów pomocy społecznej.

      W przypadku placówek zapewniających – w ramach działalności gospodarczej lub statutowej – całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku ustawowo określone standardy zawierają unormowania dotyczące m. in. świadczenia usług opiekuńczych i bytowych, prowadzenia przez placówkę określonej dokumentacji, odpowiedniego oznakowania obiektu. Ustawa o pomocy społecznej zawiera też wymogi dotyczące podmiotu prowadzącego placówkę (np. obowiązek przedstawienia tytułu prawnego do nieruchomości, na której ma być prowadzona placówka, czy informacji z Krajowego Rejestru Karnego o niekaralności osoby kierującej placówką). Również w/w ustawa nakłada na takie placówki konieczność uwzględniania – przy świadczeniu usług – stanu zdrowia, sprawności fizycznej i intelektualnej oraz indywidualne potrzeby i możliwości osoby przebywającej w placówce. Bardzo ważnym obowiązkiem, który musi być spełniany, jest konieczność respektowania praw człowieka, a zwłaszcza prawa do godności, wolności, intymności i poczucia bezpieczeństwa. Pomimo tego, że w ustawie o pomocy społecznej zawarto przepisy dotyczące funkcjonowania w/w placówek pobyt w nich nie jest jednym ze świadczeń z systemu pomocy społecznej. Osoby starające się o miejsca w w/w podmiotach nie są kierowane na podstawie decyzji administracyjnej wydawanej przez organ jednostki organizacyjnej gminy lub powiatu (odpowiednio przez ośrodek pomocy społecznej lub powiatowe centrum pomocy rodzinie), ale przebywają w nich na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej z podmiotem prowadzącym placówkę, którą same wybrały.

     Dodatkowo należy wyjaśnić, że zgodnie z ustawą o pomocy społecznej wszystkie domy pomocy społecznej oraz wszystkie placówki mogą być prowadzone jedynie po uzyskaniu zezwolenia Wojewody, który sprawuje nadzór i kontrolę w zakresie spełniania standardów usług opiekuńczo – bytowych, a także przestrzegania praw przebywających tam osób.

     Przepisy art. 126 – 134 w/w ustawy regulują podstawowe zasady przeprowadzania przez wojewodę postępowania nadzorczego i kontrolnego w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej (np. w domach pomocy społecznej) oraz w placówkach zapewniających – w ramach działalności gospodarczej lub statutowej – całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Określają także wysokość kar pieniężnych dla prowadzących całodobowe placówki bez zezwolenia wojewody; wynoszą one od 10 000 zł do 20 000 zł, przy czym w sytuacji gdy po uprawomocnieniu się decyzji o nałożeniu kary pieniężnej nie zaprzestano prowadzenia placówki – kara wynosi 40 000 zł. W sprawach z zakresu nadzoru i kontroli nieuregulowanych w ustawie o pomocy społecznej stosuje się ustawę z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.).

     Szczegółowe zasady, organizację i tryb przeprowadzania kontroli i sprawowania nadzoru określono w rozporządzeniu w sprawienadzoru i kontroli w pomocy społecznej. Czynności z zakresu kontroli w podmiotach prowadzonych przez samorządy lub na ich zlecenie (np. w domach pomocy społecznej) oraz w prywatnych placówkach wykonywane są w trybie kontroli kompleksowej, problemowej, sprawdzającej lub doraźnej.

    Zakres kontroli kompleksowej obejmuje wszystkie sfery organizacji i funkcjonowania podmiotu podlegającego kontroli wiążące się z realizacją zadania określonego w ustawie o pomocy społecznej i jest ona przeprowadzana nie rzadziej niż raz na trzy lata. Kontrola problemowa polega na sprawdzeniu wybranych sfer organizacji i funkcjonowania danego podmiotu, a jest przeprowadzana według planu kontroli. Natomiast kontrola sprawdzająca służy zbadaniu, czy i w jakim zakresie zostały zrealizowane zalecenia pokontrolne. Z kolei kontrola doraźna ma na celu zbadanie prawidłowości organizacji i funkcjonowania jednostki w określonym zakresie i może być prowadzona w każdym czasie. Podstawą takiej kontroli mogą być informacje uzyskane przez właściwy do spraw pomocy społecznej wydział urzędu wojewódzkiego, dotyczące nieprawidłowości w danej jednostce.

     W 2016 roku Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej zwrócił się do wszystkich wojewodów o udzielenie informacji o kontrolach i nadzorze nad jakością usług oraz spełniania standardów w domach pomocy społecznej oraz w placówkach zapewniających całodobową opiekę, podejmowanych w 2015 roku na podstawie art. 22 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Na dzień 31 grudnia 2015 roku funkcjonowało 781 domów pomocy społecznej. Wojewodowie przeprowadzili 286 kontroli, czyli prawie w co trzecim domu, w wyniku których ujawniono m. in., że najczęstszymi nieprawidłowościami w funkcjonowaniu domów pomocy społecznej w zakresie nieprzestrzegania praw mieszkańców są:

1. wcześniejsze niż określone w rozporządzeniu w sprawie domów pomocy społecznej godziny wydawania ostatniego posiłku,
2. większa, niż określona w zezwoleniu wojewody, faktyczna liczba mieszkańców powodująca zagęszczenie i niespełnianie norm powierzchni mieszkalnych,
3. brak lub niesprawny system przyzywowo – alarmowy,
4. zły stan pokoi mieszkalnych i wyposażenia,
5. niezapewnianie intymności w sanitariatach (drzwi zastąpiono zasłonkami),
6. bariery architektoniczne i niedostosowanie głównie sanitariatów do potrzeb osób niepełnosprawnych z powodu dysfunkcji narządu ruchu,
7. brak na tablicy informacyjnej domu podstawowych wiadomości dotyczących funkcjonowania domu, o instytucjach, do których mogą zwracać się mieszkańcy w razie naruszania ich praw, o możliwości składania skarg i wniosków,
8. wadliwe przechowywanie środków pieniężnych mieszkańców i ich rozliczanie po dokonaniu zakupów przez pracowników domu.

    W trakcie większości kontroli ujawniono różne nieprawidłowości, co skutkowało wydaniem wszystkim podmiotom prowadzącym domy zaleceń pokontrolnych, mających na celu ich usunięcie, przy czym część zaleceń musiała być wykonana niezwłocznie (np. w zakresie przechowywania i rozliczania środków pieniężnych mieszkańców, braku intymności w sanitariatach). Nie stwierdzono natomiast sytuacji zagrożenia bezpieczeństwa starszych mieszkańców domów oraz stałego braku poszanowania dla nich. Tylko w jednym domu na terenie województwa opolskiego doszło do rażącego naruszenia nietykalności cielesnej i poniżania mieszkańca, co spowodowało, że Wojewoda Opolski zawiadomił prokuraturę o możliwości popełnienia przestępstwa przez pracowników domu.

     W przypadku 439 zarejestrowanych placówek całodobowych wojewodowie przeprowadzili 158 kontroli. Zatem analogicznie jak w przypadku domów pomocy społecznej prawie co trzecia placówka podlegała w 2015 roku kontroli (najwięcej w województwie mazowieckim – 90 i śląskim – 65). W wyniku kontroli wszczęto postępowania wyjaśniające wobec 45 placówek, na 28 placówek nałożono kary za prowadzenie działalności bez zezwolenia wojewody, a 1 placówka otrzymała decyzję nakazującą wstrzymanie prowadzenia działalności w tym zakresie.

      Nadal trwa analiza przesłanych informacji i jednocześnie trwają prace nad zidentyfikowaniem niezbędnych rozwiązań prawnych w zakresie podmiotów prowadzących działalność w postaci placówek całodobowej opieki, w tym między innymi dotyczących wprowadzenia wskaźnika i wymaganych kwalifikacji personelu opiekuńczego zatrudnianego we wskazanych placówkach.

   Kwestia wprowadzenia kolejnych wymogów nakładanych na prowadzących placówki wymaga dogłębnego rozważenia, gdyż placówki te, mimo konieczności spełniania ustawowych standardów,  pozostają podmiotami prywatnymi, a umieszczanie w nich osób odbywa się na podstawie umów cywilnoprawnych, a nie decyzji administracyjnych, tak jak w przypadku domów pomocy społecznej. Osoby wybierają same interesującą je placówkę, a kwestią nie bez znaczenia jest również wysokość odpłatności za usługi w niej świadczone.

    Niemniej jednak problem niedostatecznego poziomu usług w części placówek opieki całodobowej jest dostrzegany, dlatego też dokonanie zmiany przepisów wydaje się nieodzowne, jednakże o ich kształcie i szczegółowych rozwiązaniach trudno dziś przesądzić.

            Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej informuje ponadto, że prawa mieszkańców z zaburzeniami psychicznymi, w tym także w starszym wieku, przebywających w domach pomocy społecznej, chronione są również  przepisami ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2016 r. poz. 546). Na jej podstawie Minister Sprawiedliwości – w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia i ministrem właściwym do spraw zabezpieczenia społecznego – wydał rozporządzenie z dnia 11 października 2012 r. w sprawie sprawowania kontroli przyjęcia i przebywania osób z zaburzeniami psychicznymi w szpitalach psychiatrycznych i domach pomocy społecznej oraz sposobu jej dokumentowania (Dz. U. z 2012 r. poz. 1147). Zgodnie z w/w rozporządzeniem sędzia wykonuje kontrole w domach pomocy społecznej, w których przebywają osoby z zaburzeniami psychicznymi, co najmniej raz na dwa lata lub doraźne, obejmujące zwłaszcza badanie prawidłowości prowadzenia dokumentacji medycznej dotyczącej stosowania przymusu bezpośredniego, przeprowadzane w szczególności w razie uzasadnionego podejrzenia stosowania przymusu bezpośredniego i braku dokumentowania tych zdarzeń.

/-/ Elżbieta Bojanowska

Podsekretarz Stanu