W dniu 8 stycznia 2018 roku Poseł Małgorzata Zwiercan wystosowała interpelację do Ministra Sprawiedliwości Pana Zbigniewa Ziobro w sprawie funkcjonowania sądów rodzinnych.
Szanowny Panie Ministrze,
sądy rodzinne od lat przepełnione są pracą, a orzeczenia z zakresu prawa rodzinnego i opiekuńczego ze względu na swoją wagę, budzą wiele emocji społecznych.
Często słyszymy z doniesień medialnych, że podobnie jak i w innych sądach, także w sądzie rodzinnym, pojawia się problem przewlekłości postępowań sądowych. Jest to bardzo problematyczne, gdy sąd orzeka m.in. o odebraniu praw rodzicielskich lub ustanowieniu opieki nad małoletnim. Często w takich przypadkach nie można mówić o realizacji praw i ochrony małoletnich. Zbyt duże obciążenie sędziów rodzinnych, brak odpowiednich interdyscyplinarnych szkoleń dla sędziów sprawia, że cierpi na tym czasami jakość orzekania. Rozstrzygnięcia sądowe m.in. czasami zbyt pochopne odbieranie dzieci, powodują że zmniejsza się zaufanie obywateli do sądów i wydawanych przez nie wyroków.
W związku z powyższym proszę o odpowiedź na poniższe pytanie:
- Czy ministerstwo planuje zmiany w sądach rodzinnych w zakresie przyspieszenia postępowań sądowych oraz poprawy jakości orzekania?
Z poważaniem
Poseł Małgorzata Zwiercan
W dniu 12 lutego 2018 roku Poseł Małgorzata Zwiercan wystosowała interpelacje w sprawie funkcjonowania sądów rodzinnych.
Odnosząc się do zasadniczego problemu poruszonego w interpelacji należy podkreślić, że pojęcie przewlekłości postępowania nie jest zależne wprost od czasu trwania czynności procesowych, trzeba bowiem uwzględniać nade wszystko to, czy planowanie i przeprowadzanie czynności nie jest nadmiernie rozciągnięte w czasie, rozwleczone i wyraźnie przedłużające tok czynności. Okoliczności te podlegają badaniu w odniesieniu do konkretnych realiów sprawy, przyjętego trybu postępowania i wypełnienia ustawowych zadań przewidzianych dla danego postępowania. Muszą być także respektowane uprawnienia poszczególnych uczestników postępowania.
Nie jest możliwe ustalanie konkretnych maksymalnych terminów zakończenia postępowania, zaś ocena, czy sprawę rozpoznano „w rozsądnym terminie” zależy, jak wskazano wyżej, od jej konkretnych okoliczności. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że ocena powinna uwzględniać takie elementy, jak złożoność sprawy, jej znaczenie dla interesów skarżącego oraz zachowanie zarówno skarżącego, jak i organu sądowego lub prokuratora. Każdy z elementów badany jest oddzielnie, a dopiero następnie dokonuje się oceny ich łącznego efektu.
Tym samym nie każda zwłoka może być przyczyną stwierdzenia przewlekłości, lecz jedynie zwłoka nieuzasadniona. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Ustawa wskazuje niekiedy terminy, które mogą mieć w tym zakresie znaczenie pomocnicze, określając je dla dokonania pewnych czynności, jak chociażby termin do sporządzenia uzasadnienia wyroku.
Samo opóźnienie w rozpoznaniu sprawy nie jest równoznaczne z powstaniem odpowiedzialności z tytułu przewlekłości postępowania, sąd może bowiem wykazać, że podejmował z należytą szybkością i starannością środki mające zapobiec owej przewlekłości. Wskazać należy, że ustalenie zaistnienia przewlekłości postępowania nie zależny jedynie od upływu czasu i subiektywnych odczuć skarżącego, ale stanowi wypadkową czynników obiektywnych oraz czasu niezbędnego do podejmowania działań zgodnych z obowiązującymi przepisami, przewidującymi prowadzenie określonych procedur.
Jednocześnie wymaga podkreślenia, że aktualnie obowiązujące unormowania prawne zawierają rozwiązania mające służyć realizacji wymagania sprawności postępowań sądowych. I tak zgodnie z przepisem art. 6 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 155, ze zm.) – dalej „K.p.c.”, sąd powinien przeciwdziałać przewlekaniu postępowania i dążyć do tego, aby rozstrzygnięcie nastąpiło na pierwszym posiedzeniu, jeżeli jest to możliwe bez szkody dla wyjaśnienia sprawy. Strony i uczestnicy postępowania obowiązani są przytaczać wszystkie okoliczności faktyczne i dowody bez zwłoki, aby postępowanie mogło być przeprowadzone sprawnie i szybko. Tym samym przepisy wyposażyły przewodniczącego składu i sąd w odpowiednie środki zmierzające do koncentracji materiału procesowego przez możliwość wydawania przez przewodniczącego zarządzeń przed rozprawą celem jej przygotowania, jak chociażby zarządzenia wniesienia odpowiedzi na pozew czy pism przygotowawczych (art. 207 § 1 3 K.p.c.), zobligowania stron do przytoczenia twierdzeń i dowodów oraz udzielenia wyjaśnień koniecznych dla zgodnego z prawdą ustalenia podstawy faktycznej dochodzonych przez nie praw lub roszczeń (art. 212 K.p.c.), czy też zarządzenia stawiennictwa osobistego lub przez pełnomocnika (art. 216 K.p.c.).
Środkami dyscyplinującymi strony w zakresie realizacji zasady koncentracji materiału procesowego są w szczególności uprawnienia sądu do nałożenia na stronę kosztów postępowania wywołanych jej niesumiennym lub oczywiście niewłaściwym postępowaniem (art. 103 K.p.c.), zobowiązania do złożenia w wyznaczonym przez przewodniczącego terminie pism przygotowawczych, pod rygorem utraty prawa powoływania twierdzeń i dowodów w toku dalszego postępowania (art. 207 § 3 i 5 – 6 K.p.c.), jak również ukarania grzywną, jeżeli strona bez usprawiedliwionych powodów nie wykona w toku postępowania postanowień lub zarządzeń (art. 475 K.p.c.), możliwości pominięcia twierdzeń i dowodów (art. 217 § 2 i 3 K.p.c.), czy nowych faktów i dowodów w postępowaniu apelacyjnym (art. 381 K.p.c.).
Środkiem dyscyplinującym sąd jest zaś możliwość złożenia przez stronę tzw. skargi na przewlekłość postępowania, czyli skargi na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki – t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 75).
W kontekście powyższego warto przytoczyć dane posiadane przez Ministerstwo Sprawiedliwości dotyczące czasu trwania postępowania w sprawach nieprocesowych małoletnich (Nsm), z których wynika, że w sądach rejonowych postępowanie w tej kategorii spraw trwało w 2015 r. – 4,5 miesiąca i tyleż samo w 2016 r., , natomiast w 2017 r. – 4,4 miesiąca.
Wskaźnik czasu trwania postępowania w 2017 r. we wskazanej kategorii spraw wprawdzie tylko o 0, 1 miesiąca, ale uległ poprawie w stosunku do porównywanych dwóch lat poprzednich.
Jak podniesiono na wstępie, czas trwania postępowań sądowych zależy bowiem od wielu czynników, wśród których przede wszystkich wymienić należy rodzaj, charakter i stopień zawiłości danej sprawy. Przyczynami przedłużających się postępowań sądowych są także rozwiązania proceduralne utrudniające szybkie rozpoznawanie spraw, ale też niestawiennictwo stron, pełnomocników, świadków i biegłych, zakres prowadzonego postępowania dowodowego, długotrwałe oczekiwanie na sporządzenie opinii przez biegłych sądowych, czy też inne bariery.
Długotrwałość rozpoznawania spraw może być także wynikiem występowania braków formalnych w pismach procesowych sporządzanych zarówno przez strony, jak i przez ich pełnomocników, co skutkuje koniecznością wydawania odpowiednich zarządzeń, rozpoznawania wniosków i zażaleń w kwestiach incydentalnych, dotyczących chociażby ubiegania się przez strony o zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie pełnomocnika z urzędu, czy udzielenie zabezpieczenia.
Dodatkowo należy podkreślić, iż specyfika spraw rodzinnych wymaga w wielu sytuacjach podejmowania przez sąd opiekuńczy działań z urzędu, w szczególności w celu zapobieżenia naruszeniu zagrożonego dobra dziecka, ewentualnie – gdy do jego naruszenia już doszło – zabezpieczenia go przed dalszymi naruszeniami, co nie oznacza dowolności w ich inicjowaniu. Wręcz przeciwnie – dla zagwarantowania należytej realizacji przez podmioty postępowania, wszczętego z urzędu, ich praw funkcjonują odrębne unormowania, nie wykluczające w kwestiach w nich nie uregulowanych odpowiedniego stosowania ogólnych przepisów o postępowaniu procesowym.
Podstawę prawną do wszczęcia przez sąd opiekuńczy postępowania z urzędu stanowi przepis art. 570 K.p.c.
Jak wskazano, decyzję sądu w tym zakresie warunkuje konieczność ochrony zagrożonego, albo już naruszonego dobra dziecka. Sąd dokonuje swobodnej oceny co do zaistnienia jednej ze wskazanych okoliczności, jednakże jego swoboda w tym zakresie nie jest nieograniczona. Determinują ją bowiem fakt istnienia konkretnych okoliczności i cel działania.
Wykazana przez sąd opiekuńczy na tym etapie aktywność winna być rozumiana jako działalność profilaktyczna, mająca służyć zapobieżeniu zasygnalizowanego zagrożenia dobra dziecka, ewentualnie – w razie jego naruszenia – dalszym naruszeniom, nie zaś jako czynność podjęta w celu ukarania rodziców wobec wykazywania przez nich niewłaściwych postaw wychowawczych.
Samo wszczęcie postępowania nie przesądza jeszcze o konieczności zastosowania przewidzianych prawem form ingerencji we władzę rodzicielską. O wyniku sprawy sąd zdecyduje dopiero po zgromadzeniu kompletnego materiału dowodowego, gdyż tylko wtedy jest w stanie zweryfikować przesłanki, które legły u podstaw wszczęcia postępowania. Ponadto poprawność przeprowadzonego w danej sprawie postępowania dowodowego, jak również wynik sprawy wyrażający się w wydanym orzeczeniu mogą być przedmiotem oceny sądu drugiej instancji w przypadku skorzystania przez stronę z przysługującego środka odwoławczego
Na tle znacznej ilości rozpoznawanych spraw przez sądy rodzinne zdarzają się te wymagające podejmowania natychmiastowych decyzji. Może się wówczas zdarzyć, iż w odbiorze społecznym zostanie to poczytane za działanie pochopne.
Właśnie chociażby z uwagi na konieczność działania sądu opiekuńczego pod presją czasu nie można a priori wykluczyć pewnej liczby pomyłek sądowych, które jednak z uwagi na istnienie procedury odwoławczej zawsze mają szanse być zweryfikowane.
Należy mieć na uwadze, że ingerencja sądu opiekuńczego w obszar prawa dziecka do wychowywania się w rodzinie nie stanowi nadużycia, jeżeli celem tej ingerencji jest maksymalne zapewnienie ochrony jego dobra. Właściwe zaś kształtowanie orzecznictwa z zakresu omawianego obszaru stosunków jest rolą praktyki, na którą niewątpliwy wpływ będą miały postawy wychowawcze samych rodziców.
Zawsze najbardziej pożądanym sposobem rozwiązania sporów, a szczególnie z zakresu stosunków rodzinnych winno być ich ugodowe załatwienie. Działania sądów niekierowane są na takie rozwiązania, co potwierdzają dane o wzrostowej tendencji w zakresie liczby postępowań mediacyjnych w sprawach rodzinnych.
I tak w sprawach rodzinnych rozpoznawanych przez sądy rejonowe w 2015 r. zawarto ogółem 856 ugód, w tym w 504 sprawach ustalono kontakty z dzieckiem, w 199 – ustalono wysokość alimentów, w 62 – ustalono miejsce zamieszkania małoletniego, w 53 – ustalono sposób wykonywania władzy rodzicielskiej (art. 97 § 2, art. 106, art. 107 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy – dalej „K.r.o.”, t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 682), a ponadto w 1 sprawie zawarto ugodę odnośnie powrotu dziecka w trybie Konwencji haskiej z 1980 r.
W 2016 r. zawarto ogółem 1 915 ugód, w tym w 881 sprawach ustalono kontakty z dzieckiem, w 661 – ustalono wysokość alimentów, w 115 – ustalono miejsce zamieszkania małoletniego, w 118 – ustalono sposób wykonywania władzy rodzicielskiej (art. 97 § 2, art. 106, art. 107 K.r.o.), a także w 3 sprawach – w trybie Konwencji haskiej z 1980 r. – w tym w 2 sprawach o powrót dziecka i w 1 sprawie o wykonywanie kontaktów.
Natomiast w 2017 r. zawarto 3 887 ugód, w tym w 1 055 sprawach ustalono kontakty z dzieckiem, w 2 092 – ustalono wysokość alimentów, w 158 – ustalono miejsce zamieszkania małoletniego, w 137 – ustalono sposób wykonywania władzy rodzicielskiej (art. 97 § 2, art. 106, art. 107 K.r.o.), a w 5 sprawach – w trybie Konwencji haskiej z 1980 r. – w tym w jednej sprawie o powrót dziecka i w 4 o wykonywanie kontaktów.
Powyższe pozwala wnioskować zatem, że następuje wzrost świadomości stron i uczestników postępowania w kierunku zasadności polubownego rozstrzygania sporów z uwagi na płynące z tego powodu korzyści.
Ustosunkowując się z kolei do zagadnienia dotyczącego działań prowadzących do poprawy orzecznictwa sądów rodzinnych należy wskazać, iż sędziowie zgodnie z brzmieniem art. 82a § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (t.j. Dz. U z 2018 r., poz. 23, dalej „u.s.p.”) są obowiązani stale podnosić kwalifikacje zawodowe. Wymaganie w tym zakresie ustawodawca doprecyzowuje w przepisie § 3 art. 82a u.s.p., który stanowi, że sędzia jest obowiązany uczestniczyć w miarę możliwości corocznie, w szkoleniu i doskonaleniu zawodowym organizowanym przez Krajową Szkołę Sądownictwa i Prokuratury lub innych formach doskonalenia zawodowego, w celu uzupełnienia specjalistycznej wiedzy i umiejętności zawodowych.
Szkolenia kadry sędziowskiej w aktualnym stanie prawnym, w tym prowadzenie aplikacji sędziowskiej, jak również szkolenie i doskonalenie zawodowe sędziów należy do zadań Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury (art. 2 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy O Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, zwanej dalej u.k.s.s.i p., t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 146, z późn. zm.). W zakresie jej kompetencji pozostaje też prowadzenie analiz i badań służących ustaleniu kompetencji i kwalifikacji przypisanych do stanowisk pracy w sądach, celem ich wykorzystania w działalności szkoleniowej (art. 2 ust. 1 pkt 4 u.k.s.s.i p.). Powyższe zadania są realizowane w szczególności poprzez opracowywanie programów aplikacji sędziowskiej i jej przebiegu (art. 2 ust. 2 pkt 1 u.k. s. s. i p.) oraz stażów na stanowisku referendarza sądowego odbywanego w ramach tej aplikacji (pkt 2), przygotowywanie i organizowanie egzaminu sędziowskiego (pkt 3), jak również szkoleń oraz innych cyklicznych form doskonalenia zawodowego (pkt 4).
Uwzględniając zatem konieczność ciągłego podnoszenia jakości orzecznictwa, w tym w sprawach rodzinnych Ministerstwo Sprawiedliwości wśród propozycji szkoleń do harmonogramu działalności szkoleniowej Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury na każdy kolejny rok przedstawia najbardziej kontrowersyjne i skomplikowane zagadnienia, wymagające pogłębionej analizy pod kątem prawidłowości kształtowanej na ich podstawie praktyki orzeczniczej. I tak na rok 2019 zaproponowano m. in. szkolenie na temat:
– postępowania w sprawach o rozwiązanie przysposobienia, w szczególności w aspekcie prawidłowości realizacji wymagań procesowych w celu należytego zagwarantowania reprezentacji praw dziecka do jego wysłuchania,
– postępowania w sprawach prowadzonych w trybie Konwencji haskiej dotyczącej cywilnych aspektów uprowadzenia dziecka za granicę sporządzonej w Hadze dnia 25 października 1980 r. (Dz. U. z 1995 r. poz. 528 oraz z 1999 r. poz. 1085) w kontekście nowelizacji wprowadzonej ustawą o wykonywaniu niektórych czynności organu centralnego w sprawach rodzinnych z zakresu obrotu prawnego na podstawie prawa Unii Europejskiej i umów międzynarodowych,
– problematyki katalogu ważnych spraw w rozumieniu przepisu art. 156 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 682) w kontekście konieczności uzyskiwania przez opiekuna małoletniego zezwolenia sądu opiekuńczego, a także trybu postępowania w tego rodzaju sprawach.
Warto dodać, że w wypadkach wymagających wiadomości specjalnych sąd po wysłuchaniu wniosków stron co do liczby biegłych i ich wyboru może wezwać jednego lub kilku biegłych w celu zasięgnięcia ich opinii (art. 278 § 1 K.p.c.). Zadaniem biegłego jest zatem naświetlenie i umożliwienie wyjaśnienia przez sąd okoliczności z punktu widzenia posiadanych przez niego wiadomości specjalnych przy uwzględnieniu zebranego i udostępnionego mu materiału sprawy (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 lipca 1969 r., I CR 140/69, OSNC 1970, nr 5, poz. 85).
W sprawach nieprocesowych małoletnich szczególnie istotny jest dowód z opinii specjalistów opiniodawczego zespołu sądowych specjalistów, który tak, jak każdy inny dowód podlega ocenie sądu, z zastosowaniem reguł określonych w przepisie art. 233 § 1 K.p.c., według właściwych dla przedmiotu opinii kryteriów zgodności z zasadami logiki i wiedzy powszechnej, poziomu wiedzy jej autora, podstaw teoretycznych opinii, a także sposobu motywowania oraz stopnia stanowczości wyrażonych w niej wniosków (uzasadnienie postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 7 listopada 2000 r., I CKN 1170/98, OSNC 2001, nr 4, poz. 64, uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 15 listopada 2002 r., V CKN 1354/00).
Prawidłowość realizacji przez sąd zasady swobodnej oceny dowodów podlega kontroli w toku instancji, stąd też popełnienie uchybienia przy jej stosowaniu strona postępowania może podnieść w formie zarzutu wnosząc określony środek odwoławczy.
Odnosząc się zatem w kontekście powyższego do zawartego w treści interpelacji pytania o plany Ministerstwa Sprawiedliwości w zakresie zmian w sądach rodzinnych celem przyśpieszenia postępowań sądowych oraz poprawy jakości orzekania należy wskazać, iż Ministerstwo Sprawiedliwości ustawicznie prowadzi wielopłaszczyznowe działania mające na celu reformowanie sądownictwa nie tylko w dziedzinie ustrojowo – organizacyjnej, ale także w zakresie obowiązujących procedur.
Wyrazem tej aktywności legislacyjnej jest opracowywany obecnie projekt zmian Kodeksu postępowania cywilnego w zakresie nowelizacji przepisu art. 59 poprzez stworzenie rozwiązania nakładającego na sąd obowiązek zawiadamiania prokuratury o postępowaniach opiekuńczych, przepisu art. 445 oraz przepisów art. 732 i art. 742 w kierunku ograniczenia postępowania zabezpieczającego.
Ponadto podjęto działania zmierzające do wypracowania rozwiązań prawnych mających na celu usprawnienie orzekania w zakresie świadczeń alimentacyjnych poprzez częściowe ich ujednolicenie w oparciu o ustandaryzowany system kryteriów ustalania tych świadczeń (stosowny mnożnik w odniesieniu do stałej dotyczącej wynagrodzenia) oraz zwiększających skuteczność wykonywania orzeczeń w sprawach opiekuńczych.
Na koniec pragnę zapewnić, że analiza rozwiązań legislacyjnych oraz ich praktycznego zastosowania w zakresie konstytucyjnych praw rodziny oraz inicjowanie działań związanych z promocją i ochroną praw rodziny jest priorytetowym zadaniem Ministerstwa Sprawiedliwości. Stąd wszelkie postulaty i propozycje w tym obszarze poddawane są ocenie pod kątem ich przydatności do dalszego doskonalenia unormowań z omawianej dziedziny prawa.
Z poważaniem
Łukasz Piebiak